（来源：学习时报）

    今年以来，欧洲多国相继遭遇大面积水灾、森林火灾，给德国、捷克、奥地利、葡萄牙等国经济以重创。从最近几年来看，欧盟内部连续遭遇重特大突发事件：2003年欧洲遭受了50多年来最严重的热浪袭击，造成数千人直接和间接死亡；2010年4月，冰岛埃亚菲亚德拉冰盖冰川火山再爆发，直接导致欧洲三大航空枢纽——英国希思罗机场、德国法兰克福机场和法国戴高乐机场连续关闭多日，近千万旅客出行受阻。在此背景下，为了更好应对自然与人为灾害、健康威胁、传染病、工业危机、核危机、农业危机等挑战和威胁，有效降低其对欧盟经济社会的影响，欧盟实施了推进区域风险管理一体化的战略，在2010年12月发布了《灾害管理中的风险评估与风险图编制指引》，力图建立和完善最大限度防止灾害发生及其影响的反馈机制，推进成员国开展国家战略风险评估，力求把上述风险降到最低，以确保欧盟经济社会的持续安全繁荣。2011年初，欧盟委员会发布了《关于“欧盟内部安全战略行动：迈向一个更安全的欧洲的五个步骤”的通报》，进一步明确了把推进区域风险管理一体化作为欧盟的一项基本战略。

    把推进区域风险管理作为一项基本战略

    2001年“9 11”恐怖袭击发生后，欧洲各国政府纷纷重新考虑制定安全政策，以应对空前的恐怖主义威胁。在2001年9月20日欧盟法律和国内事务部长理事会、2001年11月15日欧盟卫生部长理事会等会议上，各国部长先后要求以理事会决议的方式，要求欧盟委员会制定出一整套的战略和措施，以应对随时可能发生的恐怖袭击事件，切实保障欧盟成员国的安全。在2001年10月19日的欧盟理事会决议中，明确要求“制定措施以提高欧盟成员国间对于危险的评估、预警及干预的水平，并加强这方面的研究工作”。2009年2月23日，欧盟在总结多年来风险管理经验和教训的基础上，通过了《关于共同防范自然与人为灾害的方法的通报》，正式提出了欧盟要建立一个防范灾害的总体框架，以把欧盟受灾害的影响减到最小，并建议欧盟经济社会政策制订和各成员国的经济社会政策制订都应该与灾害管理的循环周期（预防、准备、响应和恢复）相对应，增强欧盟的整体抗逆力（Re-silience）。

    2009年11月30日，欧盟理事会通过了《关于欧盟内部灾害防范的共同框架的决议》，强调了风险的识别与分析、影响分析、风险评估、情景构建以及定期检查是欧盟灾害防范共同框架和各级政府灾害防范政策的主要组成部分，同时该决议也着重强调了欧盟在推进区域风险管理一体化工作的潜在价值，该决议还要求欧盟委员会于2012年底前提供一份基于国家风险分析的、跨部门的关于欧盟未来可能面临风险的报告，并且该报告需考虑到气候变化和适应气候的需求对欧洲未来可能产生的影响。从实践来看，在欧盟内部推进风险管理一体化的战略，有利于成员国共同判别共同风险的可靠度和可接受度，测量风险对欧盟公众生活质量的潜在影响，并可以为欧盟经济和社会提供多种发展选择，同时，也有利于以平衡的方式协调各国相关的风险管理政策。

    完善欧盟内部的风险控制机制

    目前，欧盟把完善风险控制机制作为推进区域风险管理一体化的重要基石。欧盟共同的民防机制已经成为欧盟开展区域风险控制的重要载体。在1999年土耳其地震后，欧盟改善并加强了民防资源，并于2000年提出了建立针对重特大突发事件的民防机制，以加强各成员国间的协调，其目的是整合整个欧盟的力量和资源，对突发事件做出快速有效响应。2003年，在基于建立欧盟的条约和建立欧洲原子能委员会的条约，以及2001年10月23日欧共体、欧洲原子能共同体的2001/792委员会决议的基础上，欧盟为了加强应急救援合作，建立了共同响应机制，并建立了监测和信息中心（MIC），该中心能够在24小时内迅速响应，是共同响应机制的核心要素。2012年底，欧盟成立了专门的机构——应急响应中心（ERC），该中心取代并升级了以前的监测和信息中心的功能，现已成为欧盟民事保护机制运作的核心，该中心除了能够开展全天候值班制度，高效协调欧盟成员国的响应行动外，还能快速收集并分析实时风险信息，确保实时监控和即时响应各类突发事件，同时中心配备了各类风险管理专家，进一步增强了风险监测和分析能力，大幅提升了派遣欧盟专家干预队的工作效率。

    指导开展国家风险评估

    自上个世纪末以来，欧洲多个国家已相继独立开展了国家风险评估，其中英国、荷兰、德国、瑞典、法国的成效最为显著。欧盟一些地区也在进行跨境风险评估的探索，比如，由荷兰、爱沙尼亚、希腊、意大利、葡萄牙和保加利亚六个国家共同合作参与的《欧盟区域发展和减灾计划》，该项目旨在对相关空间减灾方面的信息和典型经验进行交流与交换，其中也包括森林火灾、洪水、滑坡以及工业灾害的风险评估；欧盟在对波罗的海与多瑙河地区的两个宏观区域的战略规划设计中，把区域风险评估放在重要位置，该项目中包含了对区域内现有风险源的分析、跨境应急合作等内容。

    目前，欧盟正在增进成员国在国家层面上对国家风险评估的一致性，以提高各成员国风险评估结果的可比性，促进区域整体风险评估工作的深入扎实开展。欧盟认为，统一的国家风险管理的方法将促进欧盟对成员国乃至整个欧盟所面临的风险的共同认知，也将促进共同风险防范合作。欧盟在推进区域风险管理工作中，也存在一些突出问题，比如，各国面临主要风险类型的差异，以及各国不同术语和语言的影响，给欧盟统一的国家风险评估造成较大障碍。为此，2010年欧盟制定了《关于国家风险评估与风险图编制的指引》，把现有的欧盟法律和规范都考虑在内，既包括欧洲洪水风险指令、欧洲关键基础设施的保护指令、重大意外灾害的控制指令（Seveso）等法令，也包括一系列的欧洲规范，例如，欧洲规范中制定的地震危害性的标准、欧盟理事会关于欧盟内部防范森林火灾的决议等内容。

    组织开发国家风险评估的工具

    本世纪初，欧盟组织开发了E-Risk系统，该系统以卫星宽带传输技术为基础，可以协助成员国开展涉及洪水、海啸、地震、火灾、核泄漏、恐怖事件等各类风险的监测和信息分析。目前，欧盟正在因地制宜地协助各国开发风险评估工具，以确保所有的国家都能够统一推进风险评估工作。在国家风险评估工具的开发中，欧盟充分考虑到了成员国之间风险评估的不同发展水平，要求各成员国的国家风险识别需要至少考虑所有百年一遇或更久的重大灾害（所有年平均发生率为1%或更大），或考虑因此造成重大潜在影响的后果，如受灾人数大于50人，经济及环境损失大于1亿欧元，或造成重大政治、社会影响。当可能的影响超过 0.6%的国民总收入（GNI），即使是发生几率很小的风险情景，各成员国也必须重视（如火山爆发、海啸等）。当会产生影响的灾害的发生概率大于其10年中发生的概率，国家风险评估中必须至少进行包含高、中、低三种不同程度的风险情景分析。同时，为了分析气候变化对不同灾害类型（如洪水和干旱）的影响，欧盟正在组织开发一种更长时间维度并能应用到对广泛的趋势或正在发生的风险进行识别的工具。另外，欧盟在风险评估工具的开发过程中，积极寻求国际社会的支持和帮助，积极借鉴比利时鲁汶大学（CRED）、慕尼黑再保险、瑞士再保险等机构在风险评估工具开发方面的经验和成果。